Zamawiający dostrzega wadę własnej czynności dopiero po upływie wyznaczonego terminu składania ofert. Czy może ją jeszcze unieważnić i powtórzyć, czy pozostaje mu wyłącznie unieważnienie postępowania? Pytanie wraca szczególnie często na etapie ofert dodatkowych i w postępowaniach zelektronizowanych, w których o skuteczności czynności współdecyduje konfiguracja platformy zakupowej. Poniżej rekonstrukcja linii orzeczniczej i praktyczne wnioski dla obu stron postępowania.

Teza o jednokrotności otwarcia ofert jest trafna — pytanie brzmi, do której czynności się odnosi

Otwarcie ofert jest czynnością samodzielną i doniosłą prawnie: ma charakter jednokrotny, jest skuteczne erga omnes i nie może być powtarzane. Teza ta jest w orzecznictwie utrwalona i nie ma podstaw, by ją kwestionować. Chroni ona wykonawców przed manipulacją cenami ujawnionymi w wyniku otwarcia — przed „licytacją po odkryciu kart” — a jej podważenie godziłoby w równe traktowanie wykonawców i uczciwą konkurencję.

Spór, który pojawia się w praktyce, dotyczy czego innego: zakresu zastosowania tej tezy. Bywa ona bowiem przenoszona na otwarcie ofert dodatkowych i przekształcana w normę, zgodnie z którą po otwarciu ofert dodatkowych zamawiający nie może już unieważnić czynności zaproszenia do ich składania. To przeniesienie nie znajduje oparcia ani w konstrukcji ustawy, ani w orzecznictwie.

Warto w tym kontekście odnotować zakres postanowienia KIO z 10 czerwca 2019 r. (KIO 942/19), przywoływanego niekiedy na poparcie tak rozumianej cezury. Zapadło ono na gruncie ustawy Pzp z 2004 r. i dotyczyło otwarcia ofert pierwotnych w klasycznym układzie proceduralnym; samą tezę o jednokrotności otwarcia Izba wypowiedziała, ustalając początek biegu terminu na wniesienie odwołania. Teza jest trafna — ale rozstrzygnięcie to nie dotyczyło etapu ofert dodatkowych, instytucji poprzedniej ustawie nieznanej (art. 275 pkt 2 obecnej ustawy Pzp), ani granic kompetencji naprawczych zamawiającego.

Otwarcie ofert dodatkowych jest odrębną czynnością — i może zostać powtórzone

Etap ofert dodatkowych ma inną konstrukcję niż etap ofert pierwotnych. Oferty dodatkowe z samego założenia składa się już po otwarciu i ujawnieniu cen ofert pierwotnych. Składanie ofert dodatkowych i ich otwarcie to kolejny etap tego samego postępowania. Wówczas wezwanie do złożenia ofert dodatkowych powinno być potraktowane jak każda inna czynność zamawiającego w danym postępowaniu, która w odpowiednich warunkach może być konwalidowana. Skoro możemy unieważnić czynność wezwania do złożenia ofert dodatkowych, to w konsekwencji możemy unieważnić czynność otwarcia ofert dodatkowych.

Teza o jednokrotności otwarcia ofert pozostaje zatem w pełni aktualna tam, gdzie ją sformułowano — wobec czynności otwarcia ofert pierwotnych. Nie przekłada się natomiast na zakaz powtórzenia etapu ofert dodatkowych ani na utratę przez zamawiającego kompetencji do usunięcia wady tego etapu.

Unieważnienie wezwania (zaproszenia) jako standardowy środek sanacji

Unieważnialność czynności wezwania do złożenia ofert dodatkowych nie jest zagadnieniem nowym ani spornym. Dysponuje własną, kilkunastoletnią linią orzeczniczą, ukształtowaną jeszcze pod rządami art. 91 ust. 5 ustawy Pzp z 2004 r. i kontynuowaną na gruncie art. 249–251 oraz art. 275 pkt 2 obecnej ustawy. Linia ta jest jednolita: wadliwe wezwanie unieważnia się jako czynność — wraz z czynnościami następczymi — a postępowanie toczy się dalej.

• KIO/UZP 1380/09 (wyrok z 5 listopada 2009 r.) — „remis cenowy” uzasadniający wezwanie do ofert dodatkowych powstał wskutek niedopuszczalnego poprawienia ceny oferty konkurenta. Izba nakazała unieważnienie wezwania do złożenia ofert dodatkowych i powtórzenie badania i oceny ofert.
• KIO/UZP 163/10 (wyrok z 11 marca 2010 r.) — wezwanie dokonane bez ustawowej podstawy. Izba nakazała unieważnienie tej właśnie czynności, nie unieważniając postępowania.
• KIO 1916/24 (wyrok z 20 czerwca 2024 r.) — rozstrzygnięcie o kluczowym znaczeniu, zapadłe w trybie podstawowym z możliwością negocjacji, w stanie faktycznym, w którym negocjacje już się odbyły, a oferty dodatkowe zostały złożone. Izba nakazała unieważnienie czynności zaproszenia do negocjacji oraz dalszych czynności, które po nim nastąpiły, i powtórzenie badania i oceny ofert — nie unieważnienie postępowania.

Ostatnie z tych rozstrzygnięć ma znaczenie rozstrzygające dla tytułowego pytania. Gdyby złożenie i otwarcie ofert dodatkowych wywoływało skutek prekluzyjny wobec czynności zaproszenia, orzeczenie takiej treści nie mogłoby zapaść — Izba musiałaby nakazać unieważnienie postępowania.

Żądanie unieważnienia czynności wezwania funkcjonuje przy tym w praktyce odwoławczej jako typowy środek sanacji tego etapu (por. KIO 1636/10, KIO 98/12, KIO 2917/20).

Argument kompetencyjny (a fortiori)

Z tych rozstrzygnięć płynie wniosek wykraczający poza kazuistykę. Skoro Izba, uwzględniając odwołanie, może nakazać zamawiającemu unieważnienie jego własnej czynności (art. 554 ust. 3 pkt 1 ustawy Pzp), to tym bardziej zamawiający może dokonać tej czynności samodzielnie, w ramach samokontroli.

Pogląd przeciwny prowadziłby do wniosku, że kompetencja orzecznicza Izby obejmuje czynności, których adresat wyroku sam wykonać by nie mógł — co jest nie do pogodzenia z konstrukcją środków ochrony prawnej, w której Izba nakazuje zamawiającemu dokonanie czynności mieszczących się w jego własnych uprawnieniach.

Praktyka to potwierdza. W sprawie zakończonej postanowieniem z 19 listopada 2024 r. (KIO 4123/24) odwołujący zażądał wprost unieważnienia czynności wezwania do złożenia ofert dodatkowych, a zamawiający uwzględnił odwołanie w całości, wskutek czego Izba umorzyła postępowanie odwoławcze. Z kolei w wyroku z 2 stycznia 2025 r. (KIO 4689/24) Izba odnotowała — bez zastrzeżeń — że zamawiający samodzielnie poinformował o unieważnieniu czynności zawiadomienia o wszczęciu procedury negocjacyjnej oraz czynności zaproszenia do złożenia oferty dodatkowej.

Zaniechanie unieważnienia bywa samo uchybieniem

Warto odwrócić perspektywę. W wyroku z 24 września 2015 r. (KIO 1978/15) Izba za uchybienie uznała nie unieważnienie zaproszenia, lecz zaniechanie jego unieważnienia przed powrotem do wcześniejszego etapu postępowania. Powrót do niedokończonego etapu wymaga uprzedniego uchylenia czynności, która ten etap zamknęła.

Dla zamawiającego oznacza to, że sekwencja czynności naprawczych ma znaczenie: najpierw unieważnienie wadliwej czynności, dopiero potem powrót do etapu wcześniejszego.

Granicą jest zawarcie umowy

Orzeczeniem źródłowym formuły o dopuszczalności samodzielnego powtórzenia własnych czynności jest wyrok z 28 grudnia 2010 r. (KIO 2685/10, KIO 2686/10). Izba — oddalając odwołania, a więc we własnej ocenie prawnej — opowiedziała się za dopuszczalnością samodzielnego podjęcia przez zamawiającego decyzji o powtórzeniu dokonanych przez siebie czynności, o ile uzna je za obarczone wadą. Odrzuciła przy tym alternatywę sprowadzającą zamawiającego do wyboru między zawarciem umowy a unieważnieniem postępowania, akcentując, że błąd jest usuwalny. Przesądziła również, że nawet upływ terminu na skorzystanie ze środków ochrony prawnej od pierwotnej czynności nie odbiera zamawiającemu kompetencji do usunięcia własnego błędu.

Granicę czasową Izba wskazała jednoznacznie w wyroku z 21 listopada 2013 r. (KIO 2591/13, KIO 2593/13), uznając za niedającą się utrzymać tezę, jakoby po wyborze oferty najkorzystniejszej zamawiający nie mógł dokonywać czynności innych niż zawarcie umowy.

Granicą wzruszalności czynności jest zawarcie umowy — nie upływ terminu składania ofert, nie ich otwarcie, nie wybór oferty najkorzystniejszej i nie upływ terminów odwoławczych.

Linia ta pozostaje aktualna. W wyroku z 20 sierpnia 2020 r. (KIO 1542/20) Izba wskazała, że gdy ujawniają się przesłanki budzące jakąkolwiek wątpliwość, autoweryfikacja czynności zamawiającego jest nie tylko dopuszczalna, ale i uzasadniona, a żaden przepis ustawy nie stoi na przeszkodzie temu, by gospodarz postępowania unieważnił dokonaną czynność. Potwierdzają to postanowienia z 10 marca 2025 r. (KIO 705/25) i z 8 sierpnia 2025 r. (KIO 2744/25).

Dlaczego nie unieważnić całego postępowania?

To najczęściej pomijana warstwa zagadnienia. Postępowanie prowadzi się w celu wyboru najkorzystniejszej oferty i zawarcia umowy (art. 7 pkt 18 i art. 17 ust. 2 ustawy Pzp); jego unieważnienie niweczy ten cel. Dlatego ustawodawca ujął przesłanki unieważnienia w zamknięty katalog (art. 255 ustawy Pzp, uzupełniony o art. 256 i art. 310), a instytucja ta ma charakter wyjątkowy. Przesłanki wykłada się ściśle i zawężająco: niedopuszczalna jest zarówno interpretacja rozszerzająca (exceptiones non sunt extendendae), jak i stosowanie per analogiam do stanów w katalogu nieujętych.

Do wadliwości samego postępowania odnosi się art. 255 pkt 6 ustawy Pzp. Na jego hipotezę składają się trzy elementy, które muszą wystąpić łącznie:

• wada postępowania — naruszenie przepisów ustawy przy dokonaniu czynności albo zaniechaniu czynności nakazanej;
• nieusuwalny charakter wady — obiektywny brak możliwości jej wyeliminowania czynnością samego zamawiającego, w szczególności przez unieważnienie i powtórzenie wadliwej czynności;
• kwalifikowany skutek — niemożność zawarcia umowy niepodlegającej unieważnieniu, a więc taki związek wady z treścią przyszłej umowy, że jej zawarcie realizowałoby jedną z podstaw z art. 457 ust. 1 ustawy Pzp.

Brak któregokolwiek elementu wyklucza unieważnienie postępowania. Wada usuwalna — choćby istotna — nigdy nie wypełnia hipotezy art. 255 pkt 6 ustawy Pzp.

Obowiązkowy, a nie fakultatywny charakter sanacji wynika z wyroku z 22 lipca 2015 r. (KIO 1462/15), w którym Izba wskazała, że gdy istnieje wada możliwa do usunięcia, np. w drodze czynności zamawiającego, podstawa z art. 93 ust. 1 pkt 7 ówczesnej ustawy (dziś art. 255 pkt 6 Pzp) nie istnieje — zamawiający nie ma więc innego wyboru w ramach procedury i musi wadę usunąć.

Konsekwencja jest praktyczna. Przyjęcie, że po otwarciu ofert sanacja jest już niedopuszczalna, prowadzi do impasu nie do pogodzenia z systemem ustawy: zamawiający nie mógłby ani kontynuować postępowania opartego na wadliwie przeprowadzonym etapie (art. 16, art. 68, art. 221 Pzp), ani go unieważnić (brak przesłanki z art. 255 pkt 6 Pzp), ani usunąć wady. Ustawa nie zna stanu, w którym wszczęte postępowanie nie może zostać ani prawidłowo zakończone, ani unieważnione.

Warto dodać, że wybór środka dalej idącego niż konieczny naraża zamawiającego na zarzut naruszenia zasady proporcjonalności (art. 16 pkt 3 ustawy Pzp).

Najostrzejszy test samokontroli

Dla porządku warto odnotować najbardziej restrykcyjne ujęcie samokontroli — wyrok z 1 sierpnia 2023 r. (KIO 2058/23). Izba, potwierdzając samo uprawnienie zamawiającego, zastrzegła, że unieważnienia własnych czynności mogą być dokonywane w warunkach analogicznych do przesłanek odwoławczych:

• zamawiający określonymi czynnościami naruszył przepisy ustawy;
• naruszenie powoduje, że wykonawcy ponieśli lub mogą ponieść szkodę;
• naruszenie miało lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W praktyce test ten nie jest trudny do spełnienia tam, gdzie wada dotyczy samej możliwości złożenia oferty. Jeżeli wykonawcy zostali obiektywnie pozbawieni możliwości złożenia oferty (dodatkowej) na zasadach wynikających z ustawy w wyznaczonym terminie, wszystkie trzy przesłanki są spełnione — bez prawidłowo przeprowadzonego etapu nie jest bowiem możliwe zgodne z prawem zakończenie postępowania wyborem oferty najkorzystniejszej.

Ryzyka platformy zakupowej obciążają zamawiającego

W wyroku z 20 października 2025 r. (KIO 3573/25) — zapadłym wprost na tle ofert dodatkowych — wykonawca złożył ofertę dodatkową, skorzystał z funkcji wycofania, po czym złożył nową ofertę; zamawiający, widząc w systemie dwie oferty, odrzucił ofertę wykonawcy. Izba nakazała unieważnienie odrzucenia i ponowne badanie ofert, wskazując, że to zamawiający odpowiada za wybór platformy, a jej funkcjonalność czy możliwość generowania błędów nie zwalnia go z obowiązku oceny czynności wykonawców zgodnie z przepisami.

Płyną stąd dwie tezy:

• ryzyka związane z funkcjonalnościami platformy — i z ich brakiem — obciążają zamawiającego jako podmiot, który platformę wybrał i nią zarządza;
• oświadczenie wykonawcy o wycofaniu oferty dodatkowej, złożone w zaufaniu do narzędzia zamawiającego, jest skuteczne, a ocenie podlega wyłącznie oferta złożona po wycofaniu.

Koresponduje z tym wyrok z 4 maja 2022 r. (KIO 1028/22), w którym zaproszenie do składania ofert dodatkowych nieprecyzyjnie określało sposób ich złożenia, wskutek czego wykonawca złożył ofertę w niewłaściwym miejscu systemu, a zamawiający ją odrzucił. Izba nakazała unieważnienie odrzucenia i powtórzenie badania i oceny ofert z jej udziałem, oddalając dalej idące żądanie ewentualne unieważnienia postępowania. Wada dotycząca zasad składania ofert dodatkowych została więc zakwalifikowana jako usuwalna czynnością zamawiającego — bez obciążania wykonawcy jej skutkami.

Wnioski praktyczne

Dla zamawiającego:

• Dostrzeżenie wady własnej czynności po upływie terminu składania ofert nie zamyka drogi do sanacji. Granicą jest zawarcie umowy.
• Przy wadzie usuwalnej sanacja jest obowiązkiem, nie wyborem. Ani tolerowanie wady, ani unieważnienie całego postępowania nie są w takiej sytuacji rozwiązaniami zgodnymi z prawem.
• Przed unieważnieniem postępowania na podstawie art. 255 pkt 6 Pzp należy przeprowadzić test trzech kumulatywnych przesłanek — w szczególności odpowiedzieć na pytanie, czy wady naprawdę nie da się usunąć unieważnieniem i powtórzeniem czynności.
• Sekwencja ma znaczenie: powrót do wcześniejszego etapu poprzedza się uchyleniem czynności, która ten etap zamknęła.
• Czynność naprawczą trzeba uzasadnić — wskazać wadę, jej wpływ na sytuację wykonawców i na wynik postępowania. To odpowiedź na najostrzejszy test z orzecznictwa.
• Konfigurację platformy dla każdego etapu (w tym etapu ofert dodatkowych) warto weryfikować przed wysłaniem zaproszenia. Ryzyko techniczne leży po stronie zamawiającego.

Dla wykonawcy:

• Unieważnienie przez zamawiającego wcześniejszej czynności jest czynnością zaskarżalną — termin odwoławczy biegnie od poinformowania o niej.
• Wada zasad składania ofert dodatkowych nie powinna obciążać wykonawcy; adekwatnym środkiem jest żądanie unieważnienia wadliwej czynności i powtórzenia badania i oceny ofert, nie zaś unieważnienia postępowania.
• Korzystanie z funkcji platformy zgodnie z SWZ i w zaufaniu do udostępnionego narzędzia jest chronione — w razie sporu warto zabezpieczyć dowody z systemu (zrzuty, potwierdzenia, korespondencja techniczna z operatorem).

Powyższy materiał ma charakter informacyjny i edukacyjny — nie stanowi porady prawnej ani opinii w konkretnej sprawie. Ocena konkretnego stanu faktycznego wymaga indywidualnej analizy. Stan prawny: ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 793).

Dominik Styczyński — radca prawny, ekspert z zakresu prawa zamówień publicznych, reprezentujący wykonawców i zamawiających przed Krajową Izbą Odwoławczą